《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》指出，“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策”。“计划生育是我们必须坚持的基本国策”，我们必须“进一步抓紧抓好人口与计划生育工作”。胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上指出，“要加强人口发展战略研究，制定人口中长期发展规划。……各地区也要制定区域性人口发展规划”。因此，搞好人口发展规划工作对于做好人口与计划生育工作至关重要。根据县上安排，我们在认真总结经验，客观分析形势，广泛征求意见的基础上，提出《神木县人口与计划生育事业“十一五”计划及2015年发展规划》，规划重点放在前5年，对后5年的发展提出了宏观性、战略性发展目标。
一、“十五”期间计划生育工作的基本评价
从70年代初我国推行计划生育工作以来，全县上下团结拼搏，扎实工作，在较短的时间内扭转了人口过快增长的被动局面。特别是“十五”以来，在县委、县政府的正确领导下，全县各级认真贯彻落实中央人口资源环境工作座谈会精神，以巩固、提高、发展计划生育综合服务水平和创建“国家级计划生育优质服务先进县”为主线，进一步落实了综合治理机制，强化了基层基础建设，深化了宣传教育工作，狠抓了经常性管理与服务，建立和完善了利益导向机制，强化了后进转化措施，使人口与计划生育工作取得了明显进步。预计全县“十五”人口计划可圆满完成，2005年全县总人口可控制在37万人以内，与2000年相比，我县人口出生率由11.64‰下降到8‰；自增率降为4.6‰。育龄妇女总和生育率下降到更替水平，人口再生产基本步入“低出生、低死亡、低增长”的现代人口生产类型时期。回顾总结近几年的工作实践，我们深刻认识到：
第一、强化四个到位，是切实加强组织领导的关键措施。认识到位，使全县各级干部树立了国策意识；措施到位，促使县、乡、村三级干部求真务实，真抓实干；投入到位，保证了全县计划生育工作顺利开展；奖惩到位，调动和增强了干部的积极性和责任感。四个到位，大大推动了全县计划生育工作的快速前进。
第二、夯实工作责任，是提高计生工作水平的根本保证。县委、县政府继续坚持 “三个一”领导机制，不断完善计划生育目标管理责任制，坚持实行领导包片（站），干部包村（组）的工作方法，层层签订责任书，级级落实责任书。责任的落实，极大地增强和调动了县、乡、村三级干部的积极性。
第三、深化宣传教育，是转变群众婚育观念的治本之策。全县上下以人口学校为主阵地，以“婚育新风进万家”为龙头，积极开展了内容丰富、形式多样的计划生育宣传活动，组织育龄群众学文化、学科技，提倡晚婚晚育、少生优生，引导群众走少生快富之路，把计划生育纳入社区管理与服务工作和精神文明建设之中。在电视广播开辟专题栏目，利用公益广告、宣传橱窗倡导婚育新风，有力地促进了群众婚育观念的转变。
第四、坚持利益引导，是综合治理人口问题的必由之路。全面落实省《条例》规定的独生子女户和双女绝育户的优待奖励政策，挤出64.19万元为559户双女绝育户办理了养老保险；每年为独生子女户奖励保健费120万元；累计为5149个独生子女和双女绝育户减免了义务教育杂费；为82个双女绝育贫困户无偿提供帮扶资金24.6万元。这些行之有效的做法，切实帮助自觉实行计划生育的家庭解决了生产、生活中的实际困难，从而使计划生育工作更加贴近群众，真正服务于经济建设，走上了良性发展的道路。
第五、狠抓服务网络建设，是优质服务育龄群众的基础环节。为广大育龄群众提供优质服务的关键是服务网络，为此，全县筹资800多万元，改、扩建了县计划生育服务中心、19个乡镇服务站、92个村级中心服务室和626个村级普通服务室，同时配备了相应的医疗保健设备，使全县服务网络的技术装备和服务功能得到了改善和增强，为优质服务打下了坚实的基础。目前，全县有2个乡镇服务站被命名为“省级优秀服务站”，有17个乡镇服务站被命名为“市级优秀服务站”，全县所有乡镇服务站被命名为“合格站”。
第六、加强基层工作，是延伸“三个一”领导机制的重要手断。计划生育工作关键在基层，难点在农村，只有抓好基层工作，落实村组干部的责任，才能保证计划生育工作的健康发展。几年来，县乡两级以扫“死角村”、建“合格村”、创“自治村”为重点，先后建立了乡村人口学校748所、村级计划生育活动室718个、计划生育协会组织748个、计划生育中心户2740个。目前，全县有村级专（兼）职副主任718人，村级协会会长、副会长1496人，计划生育中心户长2740名。另外，全县累计有24个行政村被市上命名为“计划生育合格村”，有15个行政村被市上命名为“计划生育自治村”。各类计划生育基层组织的建立健全，对加强基层基础工作，延伸“三个一”领导机制起到了积极的作用。
二、“十一五”期间计划生育工作面临的机遇与挑战
“十一五”时期是全县经济社会快速发展的重要时期，人民的生活水平将进一步提高，生产力的快速发展必将为人口问题的解决和计划生育事业的发展提供良好的物质基础。市场经济秩序的建立、西部大开发、农村城镇化等将为全县人口和计划生育事业的发展带来新的历史性机遇。经济体制改革的深化、经济增长方式的转变和现代企业制度的建立将有效改善人口生存条件，这些均有助于促使生育率的下降。社会保障体系的建立健全，将促使人们的生育观念进一步转变，实行计划生育的积极性进一步增强。但是，我们还必须认识到，“十一五”期间全县人口形势仍然十分严峻，计划生育工作的难度仍然很大，困难仍然很多，主要表现为：
1、转变婚育观念、稳定低生育水平的任务十分艰巨。人口总数过大依然是首要问题，稳定来之不易的低生育水平任务十分艰巨。尽管目前全县的育龄妇女总和生育率已降到更替水平，但是由于人口基数大，受人口再生产的惯性作用，再加上新的人口生育高峰期的到来，今后每年出生人口和净增人口的绝对数仍将很大，预计2006—2015年，全县平均每年净增人口将超过2500人，2015年全县总人口将接近40万人，巨大的人口数量将会给全县的经济社会发展、人民生活水平的提高、就业、资源利用和环境保护等各个方面造成巨大压力。目前全县的低生育水平主要是通过强有力的行政措施实现的，而不是群众生育观念转变后的自觉行动，从根本上转变人们的生育观念仍然是一项长期而又艰巨的任务。虽然实行计划生育以来，人们的生育观念发生了明显变化，但是，由于社会生产力的落后，在农村传统的手工劳动仍然占主导地位，加之社会保障体制的建立健全是一个长期的过程，子女在增加家庭经济收入、养老和医疗护理等方面仍具有不可替代的作用。因此人们对子女数量、性别的要求与生育政策还有一定距离，人们普遍希望生育2个子女，而且希望生育一个男孩。所以，即使暂时实现了人口控制目标，也还是不稳定的低生育水平，实现生育观念从“必然王国”转入“自由王国”远非三年两载就可成功。从整体和长远来讲，实现了人口控制的任务也只是计划生育工作 “万里长征走完了第一步”，提高人口素质，改善人口结构，任重道远。
2、适应市场经济、控制人口增长的机制仍未健全。控制人口增长仍需综合治理，现有的以行政制约为主要手段的计划生育管理机制已越来越不适应经济的发展。首先，市场经济条件下经济主体和利益格局的多元化与计划生育原有的管理模式单一化不相适应。最突出的是流动人口越来越多，流动范围越来越大，流动空间越来越广，管理难度越来越大。其次，市场经济猛烈冲击着人们传统的思想道德意识，非法同居、未婚生育、非法抱养、溺弃女婴、离婚再婚等现象明显增多，而计划生育的管理模式仍然比较单一，管理手段仍显落后。第三，现行社会制度与经济发展的许多方面没有考虑到对人口控制工作的不利影响。诸如，土地使用制度、城乡经济结构、劳动就业制度、社会保障系统、宏观管理体制等方面对人口问题的治理考虑不够。由于综合治理人口问题的机制还没有建立起来，一个真正有利于“少生”的社会大环境尚未完全形成。
3、提高服务水平、满足群众不断增长的生殖保健需求的问题亟待解决。当前，一方面我们仍需做大量的工作来有效转变群众落后的生育观念和生育行为。另一方面，人们对计划生育知识、致富信息、技能、生殖保健的需求在日益增长。围绕育龄群众“生育、节育、不育”开展优质服务是育龄群众的迫切要求，也是计划生育工作义不容辞的职责，而目前的服务条件、服务能力和外部环境还远不适应。全县出生人口素质亟待提高，每年新生的先天残疾婴儿为数不少，特别是边远、贫困乡村产妇的死亡率和新生儿死亡率仍然较高，实施可持续发展的宗旨是以人的全面发展中心，提高人们的生育、生命质量。提高人口质量，必须从优生做起，从出生人口的素质抓起。由于自然环境较差，农村育龄妇女生殖道感染比例较大，性功能障碍、不孕不育人群数量不少。随着经济社会的发展，人们对计划生育药具和生殖保健产品的需求越来越大，越来越需要多样化、个性化、多层次、多方位的计划生育服务。从计划生育服务的供给方面看，对避孕节育和生殖健康知识的宣传教育还很不到位，服务范围仅限于基本的避孕节育措施，并且每年还有相当数量的育龄夫妇没有落实必要的避孕节育措施。同时，由于技术服务水平较低，手术并发症时有发生，影响育龄群众的生活和家庭幸福。
4、基层基础工作簿弱，实行村级自治的条件还不成熟。计划生育工作的主要任务在基层，加强基层基础建设，强化一线控制能力，是确保计划生育政策和人口控制计划落到实处的最基本保证。但是，目前我县的多数村组工作滞后，基础脆弱，不能真正发挥作用。一是不少村组计划生育干部不想干、不会干的问题比较突出，一些村组计划生育组织长期“软、散”，计划生育责任没有真正落到实处；二是村组计划生育人员素质差，不少计生干部仅有小学文化程度，甚至文盲，连表卡册档都要由乡镇计生干部代填；三是报酬、责任落不到实处，中心户长形同虚设；四是管理不到位，一些村组计划生育领导小组、协会组织、人口学校、宣传活动室、中心服务室、普通服务室流于形式，不能开展正常的工作。“乡负责、村为主、组配合、户落实”的工作机制没有落到实处，村级自治的条件还不成熟。
5、治理性别比失调、改善人口结构的措施效果不明显。近年来，虽然县、乡两级出台了一系列关于性别比治理的规范性文件，但是，性别比失调的问题仍然比较突出。2001—2004年全县出生性别比始终在130左右徘徊，远远高于正常水平，这不仅关系到妇女地位的提高，而且可能导致种种社会问题的出现。一些群众弱弃女婴，利用现代医学手段选择性别的中途终止妊娠，直接导致了性别比失调。经济社会的不发达，宣传教育工作作用不明显，群众重男轻女的传统生育观念没有得到根本转变，是性别比偏高的根本原因。
三、“十一五”至2015年人口与计划生育工作的指导方针和发展目标
“十一五”期间，全县人口与计划生育工作的指导方针是：坚持以人的全面发展为中心，控制人口增长，提高人口素质，改善人口结构，开发人口资源，为适应西部大开发创造良好的人口环境，促进我县人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展。
“十一五”的发展目标是：符合政策生育率达97%以上，生育水平稳定在更替水平以下，5年内人口平均自然增长率不超过5.5‰，新增人口不超过1万人，到2010年，全县总人口控制在38万人以内；有效地控制婴儿出生缺陷发生率，出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋于正常；全面推行生殖保健服务，使育龄妇女享有基本的生殖保健服务，逐步推行避孕节育 “知情选择”，提高人们的生活质量；建立起与社会主义市场经济和人民群众需求相适应的综合治理人口问题的工作机制，实现计划生育工作的“两个转变”。
到2015年，全县总人口控制在39万人以内；进一步降低婴儿出生缺陷发生率，出生人口素质全面提高，人人享有较好的生殖健康服务，使人们的生活质量和生命质量明显提高，努力使出生婴儿性别比保持正常，人口结构得到明显改善。
要实现上述目标，必须遵循以下原则：
实事求是与深化改革相结合的原则。人口与计划生育工作发展不能脱离社会、经济、环境，要与社会主义市场经济逐步完善、政府职能逐步转变、农村城镇化、西部大开发、科教兴神等各项改革和发展战略紧密结合起来，相辅相成，解放思想，实事求是，建立与市场经济相适应的计划生育工作机制。
协调发展与可持续发展相结合的原则。树立人口、经济、社会、资源、环境协调发展观念，对人口问题进行综合决策，综合治理，把计划生育工作与经济、社会发展、扶贫、资源利用、环境保护等紧密联系起来，综合运用经济、教育、法律、行政等手段，促使人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展。
综合治理与优质服务相结合的原则。要动员社会各方面的力量，建立政府领导、部门指导、各方配合、群众参与的工作机制，真正做到优势互补、资源共享、各负其责。采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口问题。要尊重人民群众作为计划生育主人的地位，维护其合法权益。把计划生育工作与发展经济、帮助群众勤劳致富、建设文明幸福家庭有机结合起来。依靠科技进步，提供优质服务。
政府指导与群众自愿相结合的原则。政府在执行国家的方针、政策时要考虑群众的接受程度，兼顾国家利益和个人利益、长远利益和近期利益、整体利益和局部利益，实行行政管理与利益导向相结合，促进群众生育观念的根本转变，组织和引导群众积极参与人口与计划生育工作，提高群众实行计划生育的自学性，进一步密切党群、干群关系。
整体推进与分类指导相结合的原则。在抓好整体工作的同时，继续把工作重点放在中南部乡镇及流动人口计划生育管理方面。发挥典型示范作用，进一步贯彻、落实、发展宣传教育为主、避孕节育为主、经常性工作为主的“三为主”
方针，推动全县人口与计划生育工作均衡发展。
四、“十一五”期间计划生育工作的主要任务
为了保证“十一五”人口与计划生育事业发展目标的实现，“十一五”期间继续保持生育政策的稳定，继续实行“三个一”的领导机制，坚持“三不变”，发展“三为主”，推行“三结合”，实现“两个转变”，进一步健全县、乡、村三级服务网络，通过一系列的优质服务和科学管理，引导群众自觉实行计划生育，促使人口与经济、社会、资源、环境协调发展，为全县经济发展和现代化建设创造良好的人口环境。
（一）加强人口计划的管理与落实
——进一步改进生育指标管理。生育指标管理要符合省《条例》的规定，尽最大努力，方便群众，为群众服务，把服务融于管理之中，让群众满意；要严格执行生育政策，规范审批程序，防止弄虚作假。
——坚持和完善人口与计划生育工作目标管理责任制，完善计划生育和生殖健康服务评估体系和成本效益分析体系，用科学的方法客观、公正地考核、评估各乡镇计划生育工作开展情况，引导计划生育工作持续健康发展。
（二）加强计划生育综合治理
组织社会各方面的力量，制定与市场经济相适应的有利于计划生育的社会经济政策，构建计划生育宏观调控体系。
——协调农业、社会保障、公安、民政、人劳、工商、税务、卫生、教育等有关部门齐抓共管。在相关社会经济政策制定上采取综合措施，通过奖励、优惠、优先、扶持、补偿、补贴、减免以及限制、制约等手段，在生产、分配、消费等各个环节，使实行计划生育的家庭得到多方面的优惠、优待和照顾，使早婚早育和超生者受到多方面的限制，通过建立和完善计划生育利益导向机制引导群众少生优生。
——发挥妇联、工会、共青团、计生协会等非政府组织和其他社会组织在计划生育工作方面的积极作用，促进计划生育事业的健康发展。
——积极利用经济发展成果，加大对社会保障事业的投入，初步建立覆盖全社会的养老保障体系，解决人们实行计划生育的后顾之忧，从根本上转变群众“养儿防老”的传统生育观念。
（三）加强计划生育法制建设
按照依法治国基本方略的要求，把计划生育纳入法制化轨道，全面提高依法管理计划生育工作的水平，切实保障公民的合法权益。
——用法律法规规范公民的婚育行为、计划生育行政行为、生殖健康技术服务，严禁选择性别的人工终止妊娠。
——提高行政执法水平。到2010年，各级计划生育行政机关及工作人员基本做到依法行政，严格遵守“七个不准”的规定，杜绝因计划生育执法不当引发的恶性案件。完善计划生育信访案件的查处和督办制度，切实解决群众反映强烈的问题。
——全面推行计划生育行政执法责任追究制度，进一步完善行政执法检查监督体系。建立计划生育公开、公示制度，将经常性的管理制度、办事程序、奖励与处罚等情况及时向群众公布，接受社会监督。
（四）加强计划生育宣传教育
以群众喜闻乐见的形式，利用各种宣传媒体，广泛、深入、经常性地开展计划生育宣传教育活动。
——创造舆论环境，倡导婚育新风，普及计划生育法律法规知识，引导人们树立科学、文明、进步的生育观念，建设新型生育文化，形成有利于计划生育的良好社会氛围。
——把宣传教育与技术服务有机结合起来，加大避孕节育、优生优育等科技知识的宣传力度，普及生殖健康知识，搞好咨询服务。到2010年，群众对计划生育和生殖健康知识的接受率达到95%以上。
——加强对未婚人群和青少年的性知识和生殖健康知识的宣传教育，帮助他们正确处理学习、工作、生活的关系，引导他们树立正确的人生观、价值观、婚育观，加强对他们的信息咨询、指导和技术服务。与教育部门协调，在中小学校开设计划生育、生殖健康课程。
（五）加强计划生育基层工作
把计划生育工作纳入基层综合管理与服务体系，切实加强计划生育基层工作网络建设，把计划生育基本国策落到实处。
——在农村，把计划生育工作作为基层组织建设和“小康村”、“文明村”建设的重要内容，使村级组织担负起计划生育工作的责任，逐步实现村民自治、村务公开、民主管理。
——在城镇，把计划生育与社区服务有机结合起来，逐步将城镇计划生育管理从工作单位转向社区，推行属地化管理。
——扭转少数乡镇基层组织瘫痪、半瘫痪的状态，严肃查处党员、干部超生案件。
（六）加强计划生育技术服务
利用现代科技，全面推行优质服务，逐步实行避孕节育“知情选择”，提高广大育龄群众的生殖健康水平。
——加强各级服务站（室）的建设。县、乡、村三级服务站（室）要有足够的建筑面积，有良好的医疗器械，有高素质的技术人才，拓宽服务领域，实行规范化管理，提高服务质量。
——加强生殖健康科学理论和科学技术的学习，以市场为主导，推广一批可满足育龄群众不同需求的避孕节育、不孕不育、优生优育的生殖健康技术和产品。
——开展多样化、个性化、多层次、多方位的计划生育和生殖健康优质服务，全面提高技术人员的技术水平和服务质量，提高综合避孕率、避孕有效率和及时率。
——加强对计划生育技术服务的监督管理，防止手术并发症的发生。建立和完善计划生育技术服务事故、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的鉴定制度和报告制度。
——推行出生缺陷干预工程。到2010年，在全县19个乡镇服务站建立出生缺陷预防控制网，认真开展婚前医学检查、产前诊断、遗传咨询和新生儿疾病筛查工作，加强孕产期保健，最大限度地降低出生缺陷发生率，切实提高出生人口素质。
（七）加强计划生育信息化建设
从计划生育全局出发，运用现代化的统计手段，加强计划生育信息化建设。
——改进计划生育的经常性统计工作，加强对行政执法、出生缺陷、技术服务、宣传教育、流动人口计划生育等方面的统计，及时反映人们生殖健康方面的需求变化情况，不断提高统计工作的质量。
——建立和完善计划生育管理信息系统，切实提高全县计划生育信息化管理水平与服务水平。
——认真贯彻执行《计划生育统计工作管理办法》和《中华人民共和国统计法》，加强各级统计队伍建设，强化措施，确保人口与计划生育统计数据质量，严禁瞒报、虚报，防止漏报，充分发挥统计工作的信息、咨询和监督作用。
（八）加强计划生育队伍建设
按照革命化、年轻化、知识化、专业化的方针，建立思想好、作风正、懂业务、会管理的计划生育管理、服务和群众工作队伍。
——按照公开、平等、竞争、择优的原则把好录用关。在专业对口的前提下，县计划生育部门新录用人员的学历要在本科以上。
——加强对在职人员的培训与继续教育工作。到2010年，县级计划生育工作人员30%达到大学本科以上学历，60%以上达到大专以上学历；乡镇、街道办计划生育工作人员60%以上达到大专以上学历；村级专干均达到高中以上文化程度；技术服务人员要依法取得执业医师资格证书；乡镇服务站至少有1名中级以上职称的专业技术人员，县服务站至少有2-3名副高以上的职称的专业技术人员；各乡镇必须配备1名大专以上的信息专业管理人员。
——不断提高计划生育工作人员的思想道德水平和民主法制观念。坚持为人民服务的宗旨，树立敬业、务实、廉洁的职业道德。
（九）加强计划生育经费投入
——进一步加大财政对计划生育的投入力度，在“十一五”期末，将计划生育经费提高到人均15元，保证计划生育事业顺利开展和深入发展，确保规划目标的实现。
——完善社会抚养费的征收、管理和使用制度。利用经济杠杆等市场手段，广泛动员社会机构、非政府组织、群众团体等各方面力量，确保社会抚养费征收到位、管理到位、合理使用。
——合理配置资源，不断提高现有资源的使用效率。建立资金审批责任追究制度，加强对资金使用的管理和监督。
（十）推进计划生育综合改革
改革是发展的动力，要不断改革实际工作中的一切不适合于经济社会发展、不利于计划生育事业健康发展的环节，推动计划生育事业的深入发展。
——继续推进政府职能转变，实行政事分开。强化计划生育行政部门的宏观调控职能和公共服务职能，规范行政行为，提高行政工作效率。
——按照社会主义市场经济的要求，发展生殖健康产业，正确引导、规范、监督、调控生殖健康产品和服务市场，坚持以事业带动产业，以产业促进事业的正确方向。
——在计划生育系统内部，要以控制人口增长、提高出生人口素质和生殖健康服务水平为中心任务，形成合力，在各项工作中要体现人民群众的主人翁地位，把群众满意不满意、赞成不赞成作为检验计划生育工作成功与否的重要标准。
神木县计划生育局
二00四年十二月三十一日
